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Gouvernance et prise de décision au sein de l’Union Européenne


Le rôle et la place des Etats membres

Au sein de la population, il existe un déficit de connaissances concernant l’Union Européenne et son fonctionnement. La faible place qui lui est réservée dans les médias, notamment en France, ne tend pas à améliorer cette situation. La méconnaissance permet alors le développement de la désinformation, notamment au sein de la classe politique et des partis eurosceptiques.

La constitution d’une Union Européenne

La construction européenne n’est pas un processus linéaire. Elle a connu des hauts et des bas, des avancées et des périodes de stagnation. Dès son origine, l’Union Européenne a vu deux idéologies s’affronter sur son mode d’organisation. L’intergouvernementalisme (cf. Aristide Briand) d’abord, fonctionnement dit classique d’une organisation internationale, où les Etats sont seuls maîtres à bord. Ceux-ci gardent leur entière souveraineté. Le fédéralisme (cf. Altiero Spinelli) ensuite, fonctionnement généralement observé au sein d’Etats dits fédéraux, où une entité supranationale (au-dessus donc des Etats fédérés) gouverne, comme pour les Etats-Unis ou l’Allemagne. Ces deux conceptions, et leurs déclinaisons (unionisme, néo-fonctionnalisme, intergouvernementalisme libéral, new intergouvernmentalism, …), s’opposent depuis la fin de la guerre, sur la question du contrôle de l’organisation. Car, effectivement, au sein d’une fédération, les Etats sont en partie dépossédés de leur souveraineté, ce qui est inconcevable pour les tenants de l’intergouvernementalisme. Ainsi, l’Union Européenne s’est développée en oscillant entre ces deux conceptions, d’après la méthode « des petits pas » de Robert Schuman. Selon ce père de l’Europe, l’intégration européenne passera par des réalisation concrètes. C’est la méthode du spill-over selon les théories du fonctionnalisme et néo-fonctionnalisme. L’union politique, telle que souhaitée par les fédéralistes, doit d’abord passer par une union économique. Pourtant, à ce jour, l’Union Européenne bien que de plus en plus intégrée, n’a pas atteint le stade de la fédération, mais a dépassé celui de l’organisation intergouvermentale. Aucune catégorie existante n’est satisfaisante pour classifier cette organisation internationale d’un nouveau genre, qui est alors considérée comme sui generis (i.e. de son propre genre).

Triangle institutionnel de l’Union Européenne

Puisque qu’il est impossible de déterminer la nature de l’Union Européenne, intéressons-nous de plus près à son fonctionnement institutionnel. L’organisation repose principalement sur trois institutions composant le « Triangle institutionnel » que sont le Parlement Européen, la Commission Européenne et le Conseil de l’Union Européenne. Chacune de ces institutions a pour fonction de représenter les intérêts de différents acteurs. Le Parlement représente les citoyens européens, la Commission représente l’Union Européenne et le Conseil de l’Union Européenne représente les gouvernements des Etats membres. Le poids de ces institutions lors de la prise de décision joue sur la nature de l’Union. Initialement, le Conseil de l’UE, composé des Ministres compétents dans les matières concernées, était le principal décisionnaire. Ensuite, le Parlement composé depuis 1979 d’eurodéputés élus au suffrage universel direct, est d’abord devenu co-décisionnaire, sans avoir le dernier mot, puis co-décisionnaire au même titre que le Conseil de l’UE[1]. Enfin, la Commission Européenne est à l’initiative législative et exerce la compétence exécutive de l’Union Européenne.

En-dehors de ce mécanisme bien huilé de prise de décisions s’est développé une instance purement intergouvernementale qu’est le Conseil Européen. A ne pas confondre avec le Conseil de l’Union Européenne, cette institution, reconnue a minima en 1974 et institutionnalisée à l’occasion du Traité de Lisbonne, est composée des chefs d’Etat et de gouvernement. Son rôle est d’identifier les objectifs à moyen et long terme ainsi que de coordonner les buts et activités politiques de l’UE. Il s’agit d’un forum du plus haut niveau politique qui prend des décisions politiques, et non législatives. En effet, cette quatrième institution n’est pas un acteur à proprement parler du processus décisionnel. Pourtant, en tant que représentant des Etats membres et par ailleurs supérieur hiérarchique du Conseil de l’UE, le rôle de ce conseil n’a cessé de croître. L’Union Européenne n’a eu de cesse de recourir à cette formation pour résoudre, dans l’urgence, les crises qui ont frappé les Etats européens. A coup de sommets, le Conseil Européen s’est imposé comme un acteur incontournable. A l’issu de ces réunions, les conclusions sont systématiquement reprises par la Commission afin d’initier des projets de loi. Cette nouvelle institution est ainsi la deuxième à représenter les intérêts des Etats membres et représente désormais la principale enceinte de prise de décision au sein de l’Union Européenne.

Le rôle des Etats dans le processus décisionnel européen

Le processus décisionnel de l’Union Européenne fait référence dans la majorité des cas à la Procédure Législative Ordinaire (PLO). Celle-ci se déroule d’une manière plutôt classique. La Commission Européenne possède le monopole de l’initiative et propose des projets de loi au Parlement et au Conseil de l’UE, les colégislateurs. Ceux-ci examinent le texte, l’approuvent ou le refusent et se le renvoient, jusqu’à ce qu’un accord soit trouvé (processus similaire à une procédure législative dans un régime parlementaire bicaméral). Puisque depuis 2008 le Parlement est colégislateur aux mêmes termes que le Conseil de l’UE, aucun texte ne peut être adopté sans l’accord du Parlement ou celui des Ministres. Ainsi, l’on voit ici qu’aucune norme ne peut être adoptée sans l’accord des Etats membres à travers le Conseil de l’UE. Au sein de cette institution, le vote à la majorité qualifiée (55% des Etats membres devant représenter au minimum 65% de la population de l’UE) est de rigueur (sauf dans le domaine de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune). Un Etat pourrait donc théoriquement se voir imposer une norme, mais dans la pratique, le consensus prévaut (dans 80% des cas) et rares sont les votes contestés.  

Certains domaines échappent aux règes de la PLO. Ce sont généralement les enjeux procéduraux ou les domaines régaliens. Pour les premiers, le vote à la majorité simple s’applique. Pour les domaines « sensibles », comme la PESC[2] l’unanimité est la règle avec information du Parlement. Il existe deux autres procédures législatives, de consultation, qui voit uniquement le Parlement être consulté, et d’avis conforme, où le Parlement possède un droit de véto mais ne peut amender le texte.$

Le vote à l’unanimité, marqueur de l’intergouvernementalisme, garantit aux Etats membres de ne pas se voir imposer des règles qu’ils ne souhaitent pas. Cette modalité est en déclin au sein de l’Union Européenne, ce qui est un marqueur d’intégration. Cela permet à l’Union Européenne d’avancer et de dépasser le refus d’un ou de quelques Etats. Pourtant, on le voit bien dans la PLO, les Etats restent les principaux décideurs. Rien ne peut leur être imposé. La culture politique européenne étant celle du consensus, notion étrangère à la politique française, elle pousse cependant les Etats à composer avec le Parlement Européen, moteur en termes d’intégration européenne. On ne peut cependant considérer les Etats membres, que ce soit au sein du Conseil de l’UE ou du Conseil Européen, comme une entité uniforme et homogène. Les négociations sont souvent longues et âpres entres les 27. Les avis et intérêts des Etats membres peuvent parfois diverger voire être paradoxaux. Le Conseil Européen a ainsi facilité la prise de décision des Etats, en sacrifiant cependant la transparence et le caractère démocratique du processus. La place croissante de cette instance intergouvernementale va à contre-courant du processus d’intégration.

Les enjeux de la compétence européenne

L’Union Européenne a pour compétence celles qui lui ont été attribuées par les Etats membres lorsqu’ils ont rédigé et modifié les Traités constitutifs. Les Etats possèdent donc la compétence de la compétence, i.e. celle d’attribuer ou de retirer une compétence à un niveau supranational[3]. Cependant, elles ne sont pas toutes transférées selon les mêmes modalités. Certaines sont l’exclusivité de l’Union Européenne, d’autres sont partagées avec les Etats membres et enfin certaines sont limitées à l’appui et la coordination de Bruxelles.

L’étude des « policy feedbacks »[4] montre que le choix des compétences transférées n’est pas laissé au hasard par les Etats membres. En effet, certaines sont plus légitimantes aux yeux des citoyens que d’autres. L’Union Européenne, construction ex nihilo constituée « by the top »[5], est contraire à un Etat qui est à l’origine un regroupement de population sur un territoire. Ainsi, l’union est en perpétuelle quête de légitimation et en tant que « policy making state »[6], la création de normes en est l’un des principaux. Dans une logique concurrentielle entre les Etats et l’Union Européenne, le transfert d’une compétence n’est pas anodin. Celle dont l’Etat tire le moins de légitimité seront plus à mêmes d’être transférées. Les compétences en termes d’éducation ou de droits sociaux, qui aux yeux de la population ont le plus gros impact, restent une prérogative nationale, quand bien même une harmonisation pourrait être bénéfique. C’est à travers cette concurrence que l’on conçoit tout l’impact de la possession de « la compétence de la compétence » par les Etats membres.

L’Europe, quel numéro de téléphone ?

Henry Kissinger

La célèbre phrase du secrétaire d’Etat américain Henry Kissinger résume l’état de la gouvernance européenne. Pas une seule institution ne se démarque des autres pour porter le leadership européen.

Mais alors, qui dirige l’Union Européenne ?

La Commission Européenne pourrait incarner un ersatz de gouvernement européen, mais encore pour cela faudrait-il qu’elle soit légitime. Dans les démocraties nationales, le gouvernement tire sa légitimité du Parlement dont il émane. Au niveau Européen, les commissaires sont nommés par les Etats membres de façon discrétionnaire. Bien qu’ils doivent recevoir l’aval du Parlement, les refus sont rares (bien que de plus en plus présents au fur et à mesure de l’affirmation du Parlement). Le Président de la Commission est quant à lui nommé, encore une fois de façon discrétionnaire par les Etats membres. Le Traité de Lisbonne a cependant ajouté la contrainte de respecter le résultat des élections européennes[7]. La nomination d’Ursula Von Der Leyen a désavoué ce principe dans le fond mais l’a accepté dans la forme, puisqu’elle est issue du même parti politique (PPE) et du même pays que Bernard Weber, le spitzenkandidat vainqueur des élections. Le Conseil Européen, et notamment son Président, peut être une alternative. Mais, encore une fois, les critiques adressées au Conseil Européen rendent ce choix insatisfaisant. La thèse de Thierry Chopin[8] sur la fusion du poste de Président de la Commission Européenne et du Conseil Européen pourrait être la solution pour l’Union Européenne d’afficher une gouvernance claire et forte, puisqu’elle simplifierait le schéma institutionnel en donnant une seule voix à l’Union Européenne et créerait un poste hautement légitime aux yeux des citoyens et des gouvernements. Ce choix, s’il est fait par les Etats, serait le marqueur d’un basculement vers le fédéralisme.

A défaut d’institution communautaire capable d’incarner le leadership européen, celui repose effectivement sur les Etats membres. Ainsi donc, ceux-ci demeurent les gouvernants de l’Union Européenne. Possédant la compétence de la compétence, étant à l’initiative politique et se gardant la possibilité d’un retrait unilatéral (article 50 du Traité sur l’Union Européenne), les Etats membres maintiennent l’Union Européenne dans sa forme ambivalente actuelle, et insatisfaisante.

Il apparaît donc bien démagogue d’imputer à Bruxelles tous les maux dont sont touchés les Etats membres. Comme on vient de le voir, aucune décision ne peut être imposée aux Etats membres sans leur accord. Notamment pour un Etat comme la France, deuxième en termes de population et de richesse, il est inconcevable que quoi que ce soit puisse être adopté sans son accord. Alors, du UKIP de Nigel Farage au Rassemblement National de Marine Le Pen en passant par le PiS de Andrzej Duda, la rhétorique consistant à dénoncer une emprise européenne sur des Etats se voyant imposer des règles est tout simplement fausse et démagogue. Il est tout à fait possible d’être en désaccord avec l’Union Européenne, mais une chose est sûre, c’est que votre dirigeant l’a approuvé d’une manière ou d’une autre. Il s’avère complexe pour l’Union Européenne d’être légitime auprès de ses citoyens, tant les décisions défavorables lui sont imputées par les Etats, et les décisions favorables sont accaparées par les décideurs politiques.

Connaître l’Union Européenne et son fonctionnement est devenu quelque chose de primordial tant elle occupe une place importante dans la vie politique nationale. Cette organisation internationale unique en son genre est une bonne chose pour les Etats qui la composent, c’est indéniable. Pour autant, les politiques menées par cette institution peuvent ne pas satisfaire. Ainsi, mieux vaut militer pour changer l’Union Européenne, plutôt que pour la quitter.


Annexe

[1] Depuis le traité de Lisbonne (2008)

[2] La Politique Etrangère et de Sécurité Commune est un domaine régalien des Etats membres ce qui explique qu’ils en gardent la pleine souveraineté. La coordination de ces domaines permets cependant aux 27 d’avoir un impact plus concret sur les défis géopolitiques. L’article 24 du Traité sur l’Union Européenne relatif à la PESC évoque « une politique de défense commune qui peut conduire à une défense commune ».

[3] Par exemple, la compétence douanière à été transférée à l’Union Européenne dans le cadre de l’Union Douanière en 1968. Les droits de douane sont des « ressources propres » et représentent 14% du budget total de l’organisation.

[4] Claire Dupuy, Virginie Van Ingelgom, « Comment l’Union Européenne fabrique (ou pas) sa propre légitimité »

[5] Fait référence à une construction par les élites politiques et économiques, sans participation ou assentiment populaire

[6] Fait référence à une organisation régulatrice

[7] Processus du spitzenkandidat, i.e. tête de liste

[8] Thierry Chopin, « Europe : répondre au double déficit exécutif et démocratique », 2.1

Pour aller plus loin…

Le Taurillon, Webzine : URL

Toute l’Europe, site web : URL

Revue politique européenne, Cairn : URL

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